找服務(wù)
任何社會(huì)體制的“破”與“立”無不與其所處的歷史時(shí)代休戚相關(guān)：面對(duì)我國(guó)當(dāng)下依舊十分嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢(shì)，養(yǎng)老保障體系的變革可謂勢(shì)在必行。改革方案的提出絕非無的放矢——針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老制度碎片化、轉(zhuǎn)制成本預(yù)算缺位以及政府養(yǎng)老責(zé)任淡出等發(fā)展瓶頸，養(yǎng)老體制的革新須在財(cái)稅體制改革的視角下，做到頂層設(shè)計(jì)、基層探索與外逼機(jī)制的溶合。
一、引言
任何社會(huì)體制的“破”與“立”無不與其所處的歷史時(shí)代休戚相關(guān)：體制的“揚(yáng)棄”須以“當(dāng)下”的歷史為契機(jī)；歷史的“滾動(dòng)”則須以“革新”的體制為根本。一路走來，此刻的中國(guó)又一次站在了歷史的岔路口上，面對(duì)歷史的詰問，宏大的魄力與勇氣固然至關(guān)重要，而理性的改革與創(chuàng)新則更為不可或缺。在新的歷史條件下，中華民族雖然創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，但也被迫面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型期所固有的社會(huì)矛盾的涌現(xiàn)——城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大、收入分配的集中、官民沖突的增加……
總之，作為對(duì)歷史任務(wù)的解答，體制革新勢(shì)在必行，在這牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革浪潮中，財(cái)稅體制改革無疑充當(dāng)著社會(huì)轉(zhuǎn)型的“領(lǐng)路人”，時(shí)代變革的“急先鋒”。之所以如此，便在于其對(duì)理順中央與地方的關(guān)系，厘清立法、行政與司法的權(quán)限，深化公權(quán)對(duì)私權(quán)的保障，促進(jìn)收入分配的公平，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)的差距等均發(fā)揮著舉足輕重的作用；且具有較為廣泛的社會(huì)共識(shí)、“立竿見影”的社會(huì)功效（相較于其他領(lǐng)域的改革而言）。但是：雖然財(cái)稅體制改革作為社會(huì)整體變革的首要任務(wù)得到了社會(huì)各界的充分認(rèn)同，但作為其核心內(nèi)容之一的養(yǎng)老體制改革卻頗受爭(zhēng)議，一時(shí)間難以達(dá)成共識(shí)。這既受制于不同社會(huì)群體的具體利益訴求難以協(xié)調(diào)一致，也與中央與地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不合理等社會(huì)現(xiàn)狀息息相關(guān)。
二、我國(guó)的養(yǎng)老保障形勢(shì)依舊嚴(yán)峻
目前，我國(guó)已經(jīng)形成了以社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，以企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)為輔，以政府財(cái)政補(bǔ)貼為保證的養(yǎng)老保障體系。其責(zé)任主體涵蓋個(gè)人、家庭、企業(yè)、社會(huì)以及地方和中央政府，實(shí)現(xiàn)了各社會(huì)主體共同分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的集體意識(shí)的建立和養(yǎng)老觀念的革新。其次，基本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障體系的全國(guó)覆蓋，完成了從選擇性的制度安排向普惠性的制度建設(shè)的轉(zhuǎn)變過渡。
然而，從整體上看，養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、市場(chǎng)發(fā)育不健全、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問題依舊十分突出。此外，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了人口老齡化快速發(fā)展的階段，截至2012年底，我國(guó)60周歲以上的老年人口已達(dá)1.94億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億，這勢(shì)必會(huì)加劇養(yǎng)老需求的日益膨脹與養(yǎng)老服務(wù)/產(chǎn)品的不足供給間的矛盾；且伴隨著人口紅利的消失，我國(guó)的養(yǎng)老保障形勢(shì)必定會(huì)更加嚴(yán)峻。
三、我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的發(fā)展瓶頸
誠(chéng)然，改革路徑的選擇勢(shì)必會(huì)以“當(dāng)下”的歷史時(shí)代為背景，但改革方案的提出絕非無的放矢——重宏觀而輕微觀。因此，我國(guó)養(yǎng)老保障體系的改革，須以“問題”為導(dǎo)向，以其解決為目的和歸宿，既要把握宏觀的改革方向，又須注重微觀的矛盾細(xì)節(jié)。承上，只有理性認(rèn)識(shí)我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的發(fā)展瓶頸，才能保證改革措施的目的性與準(zhǔn)確性。
1、預(yù)算管理的“碎片化”使制度結(jié)構(gòu)的碎片化整合難以推進(jìn)
養(yǎng)老保障體系的“碎片化”與政府預(yù)算管理的“碎片化”遙相呼應(yīng)、縱橫交錯(cuò)，并最終形成較為復(fù)雜的制度格局�！八槠钡男纬膳c漸進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌緊密相關(guān)，自有其不可逾越的發(fā)展脈絡(luò)和歷史進(jìn)程。與此同時(shí)，自下而上、先易后難、分類分層的改革模式使得我國(guó)養(yǎng)老保障體系與政府預(yù)算改革均缺少整體性設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌式規(guī)劃。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，“碎片化”突出表現(xiàn)于以下三個(gè)方面:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的雙軌制、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的分割和地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展水平的不均衡。
2、轉(zhuǎn)軌成本的預(yù)算缺失使統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式難以持續(xù)
在我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從國(guó)家財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的現(xiàn)收現(xiàn)付模式向統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累模式的過渡中，舊制度下的養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)必然會(huì)產(chǎn)生巨額的制度轉(zhuǎn)軌成本。在論理上，于制度轉(zhuǎn)軌設(shè)計(jì)和運(yùn)行初期，政府需要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的起點(diǎn)和目標(biāo)進(jìn)行詳盡規(guī)劃，并配備專項(xiàng)制度和足額預(yù)算以解決其轉(zhuǎn)軌成本——保證已退休“老人”和處于過渡期的“中人”的養(yǎng)老待遇不受侵犯，從而使統(tǒng)賬結(jié)合的新制度得以有效、持續(xù)運(yùn)行。然而，在改革實(shí)踐中，中央和地方財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌成本預(yù)算的長(zhǎng)期缺失，不僅使得企業(yè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度改革陷入困境，亦使得行政事業(yè)單位的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)工作舉步維艱。
3、政府財(cái)政的部分缺位使“代際養(yǎng)老責(zé)任”在快速老齡化社會(huì)中難以維持
所謂統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累型養(yǎng)老模式，即指“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)形式：由企業(yè)與職工共同繳費(fèi)，并為各職工按其工資的一定百分比建立個(gè)人賬戶；其余部分則劃歸為涵蓋所有參保人員的社會(huì)統(tǒng)籌基金，以形成一定的資金積累。社會(huì)統(tǒng)籌用以支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，體現(xiàn)代際養(yǎng)老責(zé)任；個(gè)人賬戶用以支付個(gè)人養(yǎng)老金，體現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任。然而，雖然社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的養(yǎng)老基金在征收時(shí)分開記賬，但其存取和支付卻“不分彼此”，現(xiàn)實(shí)中個(gè)人賬戶的大量空賬便緣此產(chǎn)生。一言以蔽之，我國(guó)現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老模式——就其本質(zhì)而言——實(shí)為體現(xiàn)代際養(yǎng)老責(zé)任的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。
代際養(yǎng)老責(zé)任，理應(yīng)由個(gè)人、家庭、社會(huì)與政府共同承擔(dān)，以緩解老齡人口快速增長(zhǎng)所帶來的現(xiàn)實(shí)壓力。但是，隨著統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老模式的確立，養(yǎng)老責(zé)任卻逐步向社會(huì)與個(gè)人集中，政府責(zé)任的淡出，無疑使得人口紅利銳減的當(dāng)今社會(huì)面臨著更大的養(yǎng)老壓力。
四、對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保障體系的再思考——以財(cái)稅體制改革為視角
我國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)的階段，也是最困難、最復(fù)雜和最關(guān)鍵的階段。未來的改革應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層面的高度溶合：一個(gè)是自上而下的頂層設(shè)計(jì)，一個(gè)是自下而上的基層探索，還有一個(gè)是自外而內(nèi)的外逼機(jī)制。[9]作為我國(guó)社會(huì)整體變革之子項(xiàng)的養(yǎng)老保障體系改革，亦應(yīng)做到上述三個(gè)層面的彼此照應(yīng)。
1、以匹配中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)為原則
隨著老齡人口比重的日益增加、人口紅利的日益減少，“代際養(yǎng)老”漸漸地走向了“懸崖邊緣”——惟有充分發(fā)揮財(cái)政的作用，養(yǎng)老保障體系改革才能“平安”地渡過險(xiǎn)關(guān)；現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保障的實(shí)踐亦表明，從其產(chǎn)生之初，就從未脫離過財(cái)政的范疇。
然而，財(cái)政功用的發(fā)揮或因其“藥力過猛”而對(duì)社會(huì)改革產(chǎn)生不良影響，且其實(shí)現(xiàn)往往有賴于中央與地方關(guān)系的厘清，因此，在頂層設(shè)計(jì)上，須將其納入法治的軌道，并根據(jù)中央與地方政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力現(xiàn)狀，決定其責(zé)任主體。
自我國(guó)分稅制改革以來，中央與地方財(cái)政（既包括財(cái)權(quán)，也包括財(cái)力）的差距便處于不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)之中，以致中央財(cái)權(quán)、財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其事權(quán)范疇，而地方財(cái)權(quán)、財(cái)力卻難以負(fù)擔(dān)其支出義務(wù)。因此，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，理應(yīng)將養(yǎng)老保障支出劃歸中央財(cái)政責(zé)任，以緩解地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，保障老齡人口“老有所養(yǎng)”，真正做到全國(guó)統(tǒng)籌（整合制度“碎片”，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算并適度向弱勢(shì)群體傾斜以促進(jìn)公平）。
2、以繳費(fèi)率、替代率和贍養(yǎng)率等參數(shù)作為設(shè)計(jì)、完善養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)
在我國(guó)養(yǎng)老保障體系改革的基層探索層面，須以繳費(fèi)率（繳費(fèi)占工資總額的比例）、替代率（退休時(shí)養(yǎng)老金占退休前工資收入的比例）以及贍養(yǎng)率（離退休人員占在職繳費(fèi)人數(shù)的比例）等可操作化的參數(shù)作為養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)與完善的基礎(chǔ)，據(jù)此實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的“并軌”，縮減城鄉(xiāng)與地域差距。
就替代率而言，雖然我國(guó)已連續(xù)九年上調(diào)養(yǎng)老待遇水平，但其增長(zhǎng)依舊小于社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率；對(duì)于繳費(fèi)率，其社會(huì)平均水平為28%（個(gè)人8%，單位20%），雖已位居世界前列，但對(duì)應(yīng)于社會(huì)老齡化加快的現(xiàn)實(shí)則仍顯不足；在老齡人口繼續(xù)增加，人均壽命持續(xù)延長(zhǎng)的社會(huì)條件下，贍養(yǎng)率亦隨之不斷增長(zhǎng)。
因此，我國(guó)養(yǎng)老保障制度的設(shè)計(jì)與完善須著眼于：以財(cái)政補(bǔ)貼的方式推動(dòng)替代率、繳費(fèi)率的提高以保障老齡人口的生活水平，并維持社會(huì)的整體消費(fèi)能力；適當(dāng)延遲退休時(shí)點(diǎn)以稀釋贍養(yǎng)率，緩解整體養(yǎng)老壓力。
3、以社會(huì)改革大潮為契機(jī)，推進(jìn)養(yǎng)老保障體系變革
歷史與制度的互動(dòng)已使得改革成為了協(xié)調(diào)二者關(guān)系的唯一路徑，在這“不破不立”的進(jìn)程中，唯有阻力才可激發(fā)動(dòng)力，財(cái)稅體制改革作為社會(huì)整體變革的“排頭兵”，更是如此——若無現(xiàn)行體制的磕絆，其改革之聲絕非如此洪亮。
養(yǎng)老體系變革作為財(cái)稅體制改革的核心內(nèi)容，雖更為微觀，但其所面臨之問題卻更為龐雜（其關(guān)乎億萬民眾的生活福祉），而“問題”之所在，實(shí)為改革之所在。因此，在社會(huì)改革大潮的背景下，養(yǎng)老體制變革必定“大有作為”。
指導(dǎo)單位：茂名市工業(yè)和信息化局
主辦單位：茂名市中小企業(yè)服務(wù)中心
服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位：茂名易商企業(yè)服務(wù)科技有限公司
