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近年來，湖北鄂州開展了對包括土地及農(nóng)村其他產(chǎn)權(quán)抵押融資的試點，創(chuàng)新推出農(nóng)村“五權(quán)”抵押模式和風險分擔補償機制，對破解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資難題具有一定的借鑒意義。截至目前，“五權(quán)”抵押融資試點已取得全面突破，累計辦理農(nóng)村“五權(quán)”抵押貸款105筆，抵押面積7.82萬畝，貸款金額1.98億元，全面推廣正在穩(wěn)步實施中。
鄂州農(nóng)村“五權(quán)”
抵押融資的模式設計
（一）對農(nóng)村主要資源進行確權(quán)。政府通過確權(quán)頒證，明晰農(nóng)村各項產(chǎn)權(quán)的歸屬，是開展抵押融資的前提。鄂州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），320 個行政村，4027個小組，20.2萬農(nóng)戶，286個農(nóng)民專業(yè)合作社。截至目前，全市集體建設用地使用權(quán)發(fā)證率達79.96%、宅基地使用權(quán)發(fā)證率達 48.83%、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)發(fā)證率達24.6%、房屋所有權(quán)發(fā)證率約5%。集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)與林權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成。
（二）政府建立農(nóng)村資產(chǎn)價值評估機制。建立一種立足本地特色的公允價值評估機制，是推進農(nóng)村土地金融功能實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。一是制定本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)基準價格、集體建設用地使用權(quán)基準價格和最低保護價，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價值評估提供依據(jù)和基礎。操作上基準價或者最低保護價作為抵押標的的基礎指導價，兼顧保護農(nóng)民權(quán)利和市場指導的功能。二是大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估中介組織。制定下發(fā)了《鄂州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估機構(gòu)管理辦法》，首批確定8家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估機構(gòu)進入備選庫，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估的收費、備選庫的退出和準入機制、評估機構(gòu)承擔的責任等問題。
（三）搭建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺。在抵押貸款中，債權(quán)人的利益保護需要一個活躍的抵押品交易市場。如果抵押品變現(xiàn)困難或交易成本太高，將嚴重抑制業(yè)務開展。為此，鄂州市成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，并同步建立了網(wǎng)上農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息發(fā)布平臺，發(fā)布各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息及交易指導價格，為貸款抵押物處置、抵押權(quán)利的實現(xiàn)提供平臺。
（四）構(gòu)建農(nóng)村金融風險分擔機制。為引導農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)戶以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接向金融機構(gòu)抵押融資，增強金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的積極性，由市、區(qū)（縣）政府共同出資1200萬元建立了抵押融資風險補償基金，用于收購抵債資產(chǎn)。當借款人履行期屆滿三個月后，抵押權(quán)人仍未受清償時，可向地方風險基金提出收購抵押資產(chǎn)的申請，經(jīng)審核后可按照基準價收購抵押資產(chǎn)，收購款用于清償債務，抵押雙方的債務關(guān)系解除，如原抵押物處置后出現(xiàn)損失，則由風險基金承擔 80%，銀行承擔20%。風險基金由市、區(qū)政府根據(jù)使用情況按比例適時補充。
截至目前，“五權(quán)”抵押融資試點已取得全面突破，累計辦理農(nóng)村“五權(quán)”抵押貸款105筆，抵押面積7.82萬畝，貸款金額1.98億元，全面推廣正在穩(wěn)步實施中。
進一步完善
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的建議
從鄂州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資實踐來看，盡管突破了現(xiàn)有制度的部分約束，但要實現(xiàn)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)為抵押物的貸款模式大規(guī)模發(fā)展，仍然存在許多配套改革的完善。
（一）合理規(guī)避法律風險。一是關(guān)于農(nóng)村房屋抵押融資的問題。借款人要保證設定抵押的房屋依法償債后有適當?shù)木幼鏊翼氄鞯盟谵r(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意。在辦理農(nóng)村房屋抵押時，應將宅基地使用權(quán)變更為集體建設用地使用權(quán)，同時抵押人承諾今后不再申請宅基地。二是關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的問題。堅持實行土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，承租人在流轉(zhuǎn)期內(nèi)，只能享有農(nóng)村土地、水面經(jīng)營權(quán)，不能享受其他權(quán)利。流轉(zhuǎn)期滿后土地、水面承包經(jīng)營權(quán)必須無條件返還給承包方農(nóng)戶。三是成立金融仲裁委員會。應由地方政府組織相關(guān)部門成立，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資過程出現(xiàn)的矛盾糾紛，主要通過該會進行協(xié)調(diào)、化解，盡量避免進入司法程序，降低農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資處置成本。
（二）建立市場化風險分擔處置機制。當前的風險分擔機制是建立在政府主導的框架之內(nèi)，不具有可持續(xù)性，應盡快建立市場化的風險分擔處置機制。一是整合農(nóng)口部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)和財政支農(nóng)資金，吸納社會資本投資，組建農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限責任公司。主要負責對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目提供委托貸款，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供擔保服務，參與農(nóng)村土地整治和新社區(qū)建設。二是設立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金。當?shù)盅嘿Y產(chǎn)處置后出現(xiàn)損失，由風險基金部分承擔。通過不斷摸索確定合理分攤比例，當農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作相對成熟時，地方政府可擇機退出。三是建立涉農(nóng)擔保公司。設立類似于中小企業(yè)擔保公司的政府控股涉農(nóng)擔保公司，鼓勵民間資本進入，按現(xiàn)代企業(yè)模式運作，擔保公司接受農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為反擔保物，為涉農(nóng)主體融資提供擔保。四是擴大涉農(nóng)保險領(lǐng)域。在現(xiàn)行政策性涉農(nóng)保險產(chǎn)品的基礎上，擴大種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等保險業(yè)務范圍，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革需要配套開發(fā)相應保險產(chǎn)品，適度降低農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資風險。
（三）推進城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設。雖然土地承擔的社會保障功能在弱化，但在現(xiàn)階段，要實現(xiàn)農(nóng)村土地的完全流轉(zhuǎn)，必須建立城鄉(xiāng)一體化的包括社會保障、社會救助、社會福利等三個部分的社會保障體系：一是完善農(nóng)村最低生活保障制度。根據(jù)農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀，加強低保工作管理、服務，做到應保盡保。二是盡快建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。總結(jié)試點階段的經(jīng)驗，逐步完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，促進農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立健全。出臺農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法，提高農(nóng)村養(yǎng)老的法律保障。三是積極探索農(nóng)村醫(yī)療保險新模式。結(jié)合我國實際情況，建立地方新型合作醫(yī)療保障制度，并建立與之合作的現(xiàn)代化保險經(jīng)營機構(gòu)。四引入商業(yè)保險。在給予保險公司扶持的基礎上，鼓勵保險公司進入農(nóng)村，同時增強農(nóng)民投保意識，提高農(nóng)民的自我保障能力。
指導單位：茂名市工業(yè)和信息化局
主辦單位：茂名市中小企業(yè)服務中心
服務運營單位：茂名易商企業(yè)服務科技有限公司
